Bei den Bemühungen zur Bekämpfung der destabilisierenden Anhäufung und Verbreitung von Kleinwaffen ist die Schweiz im Rahmen der UNO sehr aktiv. In Anerkennung dieser Verdienste wurde am 3. Februar 2004 Anton Thalmann, Schweizer Botschafter in Kanada, zum Vorsitzenden einer neu gegründeten Arbeitsgruppe "zur Aushandlung eines internationalen Instrumentes im Bereich Identifizierung und Rückverfolgung von unerlaubten Kleinwaffen und leichten Waffen" gewählt.
Schon bei den Bestrebungen zur Schaffung der Konvention gegen Personenminen war die Schweiz aktiv mit dabei gewesen. Diese Tätigkeit findet gewissermassen ihre Fortsetzung in den Bemühungen um eine Konvention zur Eindämmung der Verbreitung von Kleinwaffen (siehe Kurzinterview auf Seite 14/15). In krassem Gegensatz dazu steht die Schweiz bei bestehenden internationalen Abkommen in diesem Bereich abseits, weil das schweizerische Waffenrecht ihren Anforderungen nicht genügt. Offensichtlich dominieren in der Innenpolitik andere Interessen als jene, welche die Aussenpolitik prägen.
Das "Europäische Übereinkommen über die Kontrolle des Erwerbes und des Besitzes von Feuerwaffen durch Privatpersonen" (S.T.E. 101) vom 28. Juni 1978, in diesem Text als "Europaratsabkommen" bezeichnet, ist am 1. Juli 1982 in Kraft getreten. Die Schweiz hätte also ein Vierteljahrhundert Zeit gehabt, ihr Waffenrecht diesem Abkommen anzupassen. Tatsächlich hat sich das schweizerische Waffenrecht in dieser Zeit erheblich verändert, wobei einige Anläufe gescheitert sind - ein Schicksal, das nun auch der unter alt Bundesrätin Metzler begonnenen Revision des Waffengesetzes droht (siehe Artikel S. 11).
Angeregt wurde das Europaratsabkommen 1971 in der parlamentarischen Versammlung des Europarates, wegen der in fast allen Mitgliedsstaaten steigenden Kriminalität, insbesondere der Gewaltkriminalität. Ausserdem waren die Bedingungen, unter denen Waffen gekauft werden konnten, in den verschiedenen Ländern sehr unterschiedlich. Dazu kam, dass in gewissen Staaten der Waffenkauf für Staatsangehörige sehr viel schwieriger war als für Ausländer, die sich verpflichteten, die Waffen sofort auszuführen.
Wie es der Titel deutlich macht, geht es im Europaratsabkommen ausschliesslich um die Kontrolle von privatem Waffenbesitz und -handel. Waffen für Armee und Polizei sowie Geschäfte mit staatlichen Stellen fallen nicht darunter (Art. 4). Ziel ist die Bekämpfung des illegalen Waffenbesitzes und nicht die Reduktion der legalen Waffenbestände. So steht in der Präambel ausdrücklich:
"(...) im Bewusstsein der Notwendigkeit, Massnahmen zu vermeiden, die den rechtmässigen internationalen Handel behindern oder zu undurchführbaren oder allzu kostspieligen Grenzkontrollen führen können, die den modernen Zielen eines freien Güter- und Personenverkehrs widersprechen (...)"
Das Europaratsabkommen regelt den innerstaatlichen Waffenhandel nicht. Es kommt erst zum Zug, wenn eine Waffe von einem Vertragsstaat in einen andern Vertragsstaat verbracht wird. Als Voraussetzung für diese Kontrolle ist es jedoch unumgänglich, sowohl die Person zu registrieren, in deren Obhut die Waffe ist, wie auch die Waffe zu identifizieren.
Im "Anhang I" zum Europaratsabkommen findet sich eine umfangreiche Definition des Ausdrucks "Schusswaffe", gegliedert nach deren Gefährlichkeit. Diese Liste ist die Grundlage für die verschiedenen Kontrollregelungen. Denn angesichts der sehr unterschiedlichen Gesetzgebungen der einzelnen Länder war es nicht möglich eine einheitliche vorzuschreiben. So enthält das Europaratsabkommen in Kapitel II ein System der "Benachrichtigung über Geschäfte" und in Kapitel III ein System der "doppelten Genehmigung" (Bewilligung von beiden Staaten).
Mittels Vorbehalt kann ein Vertragsstaat die "doppelte Genehmigung" ganz oder teilweise ausschliessen , ebenso die "Benachrichtigung über Geschäfte" für die als weniger gefährlich eingestuften Waffen sowie Bestandteile und Munition. Welche Vorbehalte möglich sind, ist im "Anhang II" aufgeführt.
Trotz diesen Vorbehaltsmöglichkeiten schreibt das Europaratsabkommen stärkere Kontrollen vor, als sie im geltenden schweizerischen Waffengesetz vorhanden sind. Der Bundesrat teilte denn auch im "Siebten Bericht über die Schweiz und die Konventionen des Europarates" vom 19. Januar 2000 das Europaratsabkommen in die Kategorie C ein - "Übereinkommen, die unser Land nicht zu ratifizieren beabsichtigt". Begründung:
"Am 1. Januar 1999 ist das neue Waffengesetz in Kraft getreten. Dieses Gesetz zielt auf Grund seines verfassungsrechtlichen Auftrags klar auf die blosse Verhinderung von Waffen- und Munitionsmissbrauch ab und regelt die Kontrolle des Erwerbs und des Besitzes von Feuerwaffen nur in diesem beschränkten Rahmen.
Die Ratifikation dieses Übereinkommens würde die Schweiz verpflichten, auf ihrem Hoheitsgebiet ein sehr viel enger geknüpftes Waffen- und Munitionskontrollnetz einzuführen, als dies im Waffengesetz vorgesehen ist. Aus diesen Gründen sieht sich die Schweiz zum aktuellen Zeitpunkt gezwungen, von einer Ratifikation abzusehen."
Es war nie ein Ziel der laufenden (fast schon beerdigten?) Revision des Waffengesetzes, den Beitritt zur Europaratskonvention zu ermöglichen.
Die Zielsetzung der EU-Richtlinie vom 18. Juni 1991 "über die Kontrolle des Erwerbs und des Besitzes von Waffen" (91/477/EWG) - in diesem Text als "EU-Richtlinie" bezeichnet - unterscheidet sich kaum von jener der Europaratskonvention. Auch hier geht es nur um die Kontrolle des privaten Waffenbesitzes und -handels. Aber anders als im Europaratsabkommen geht es bei der EU-Richtlinie um eine "Angleichung des Waffenrechts" der Mitgliedsstaaten. Zudem steht in der Präambel:
"Die Aufhebung der Kontrollen des Waffenbesitzes an den innergemeinschaftlichen Grenzen erfordert eine wirksame Regelung, die innerhalb der Mitgliedstaaten die Kontrolle des Erwerbs und des Besitzes von Feuerwaffen sowie ihres Verbringens in einen anderen Mitgliedstaat ermöglicht.
Es empfiehlt sich, das Mitnehmen von Waffen beim Überschreiten der Grenze zwischen zwei Mitgliedstaaten grundsätzlich zu untersagen; Ausnahmen von diesem Verbot sollen nur dann zulässig sein, wenn es ein Verfahren gibt, aufgrund dessen die Mitgliedstaaten darüber unterrichtet sind, dass eine Feuerwaffe in ihr Gebiet eingeführt wird.
Für Jagd und Sportwettkämpfe erscheinen jedoch weniger strenge Vorschriften angezeigt, damit die Freizügigkeit nicht stärker als nötig behindert wird."
Kernstück der EU-Richtlinie ist der "Europäische Feuerwaffenpass", in dem sowohl Angaben über den Besitzer wie über die Waffe(n) eingetragen sind, aber auch mögliche Einschränkungen und Verbote einzelner Mitgliedsstaaten (umschrieben im Anhang II). "Der Benutzer der Feuerwaffe muss den Waffenpass stets mit sich führen." (Art. 1,4)
Wie in der Europaratskonvention findet sich im Anhang I der EU-Richtlinie eine ausführliche Definition von Waffen, ebenfalls gegliedert nach Gefährlichkeit in vier Kategorien:
B Genehmigungspflichtige Feuerwaffen
C Meldepflichtige Feuerwaffen
D Sonstige Feuerwaffen
Im Kapitel 2 ist die "Harmonisierung des Feuerwaffenrechts" geregelt. Dabei geht es um die Tätigkeit der Waffenhändler (Art. 4), die persönlichen Voraussetzungen für Erwerb und Besitz von Waffen (Art. 5) und Bestimmungen zu den verschiedenen Waffenkategorien, insbesondere Verpflichtungen gegenüber anderen Mitgliedsstaaten und die Umsetzung der Meldepflicht.
Im Kapitel 3 sind die "Formalitäten für den Verkehr mit Waffen in der Gemeinschaft" geregelt, mit Verpflichtungen für Waffenhändler aber auch Erleichterungen für "Jäger und Sportschützen". Zudem müssen die Mitgliedsstaaten zuständige Behörden einrichten bzw. den andern bekannt geben.
In den "Schlussbestimmungen" steht: "Die Mitgliedsstaaten verstärken die Kontrollen des Waffenbesitzes an den Aussengrenzen der Gemeinschaft."
Die EU-Richtlinie ist heute ein Wesenselement des in Dublin (1990) und Amsterdam (1999) weiter entwickelten "Schengener Abkommens" von 1985, mit dem die "innere Sicherheit" bei der Aufhebung der gegenseitigen Grenzkontrollen sichergestellt werden soll. Der Bundesrat möchte sich wegen der Asylpolitik gerne diesem Abkommen anschliessen. Bei den "Themen" auf der Homepage des EJPD findet sich deshalb ein ausführliches Dossier zu "Schengen - Dublin". Darin wird versucht, die Bedeutung der EU-Richtlinie herunter zu spielen. Im "Faktenblatt 8: Waffenmissbrauch" steht zu den Auswirkungen auf die Schweiz u.a.:
"Die in der Richtlinie enthaltenen Besitzes- und Erwerbsvoraussetzungen stellen allgemeine Grundsätze dar. Dem schweizerischen Gesetzgeber bleibt bei der Konkretisierung ein Spielraum. Damit können nationale Bedürfnisse gebührend berücksichtigt werden.
Wegen des beschränkten Anwendungsbereiches der Richtlinie wird das schweizerische Milizsystem nicht in Frage gestellt. Für die Aufbewahrung von Ordonnanzwaffen zu Hause gilt weiterhin schweizerisches Recht - ebenso wie für die Regelung des Jungschützenwesens und des Schiesswesens ausser Dienst. Auch die schweizerische Regelung über die nachdienstliche Abgabe von Dienstwaffen zu Eigentum wird von Schengen nicht tangiert."
Die Diskrepanz in der Haltung des Bundes ist offensichtlich. Die Europaratskonvention "würde die Schweiz verpflichten, auf ihrem Hoheitsgebiet ein sehr viel enger geknüpftes Waffen- und Munitionskontrollnetz einzuführen, als dies im Waffengesetz vorgesehen ist" (Zitat 2000). Die weiter gehende EU-Richtlinie hingegen soll aber kein Problem darstellen! Hier besteht Klärungsbedarf im Bundeshaus.
Das "Protokoll gegen die unerlaubte Herstellung von Schusswaffen, dazugehörigen Teilen und Komponenten und Munition und gegen den unerlaubten Handel damit, in Ergänzung des Übereinkommens der Vereinten Nationen gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität" vom 31. Mai 2001 - in diesem Text als "Feuerwaffenprotokoll" bezeichnet- ist noch nicht in Kraft getreten. Dafür sind 40 Ratifikationen notwendig. Es ist zwar bis im Februar 2004 von 52 Staaten unterzeichnet, aber erst von 12 ratifiziert worden.
Hingegen ist die Konvention "gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität" am 29. September 2003 in Kraft getreten. Sie ist inzwischen von 147 Staaten unterzeichnet und von 61 Staaten ratifiziert worden. In der Schweiz läuft noch bis Ende März die Vernehmlassung zur Ratifikation dieser Konvention und der beiden Zusatzprotokolle gegen Menschenhandel und Menschenschmuggel. Zur Unterzeichnung der Konvention am 12. Dezember 2000 ist Bundesrätin Metzler eigens an eine internationale Zeremonie nach Palermo gereist. Die beiden Zusatzprotokolle hat die Schweiz am 2. April 2002 unterzeichnet. Der Beitritt zum Feuerwaffenprotokoll steht bisher nicht zur Diskussion, es wurde von der Schweiz auch nicht unterzeichnet.
Die Vorarbeiten für das Feuerwaffenprotokoll gehen zurück bis Mitte der Neunzigerjahre. Starke Impulse kamen von der Organisation Amerikanischer Staaten (OAS). Sie hat 1997 eine Konvention zur Bekämpfung von illegaler Herstellung und Handel mit Waffen beschlossen, die weithin als vorbildlich gilt. Und die kanadische Regierung hat 1998 dem UNO-Sicherheitsrat einen Vorentwurf für eine Konvention gegen Feuerwaffen unterbreitet. Die Arbeiten zogen sich dann allerdings in die Länge, angesichts sehr unterschiedlicher Interessen und der grossen Zahl von interessierten Ländern (114), so dass das Protokoll erst im Mai 2001 verabschiedet werden konnte.
Wie beim Europaratsabkommen und der EU-Richtlinie sind beim Feuerwaffenprotokoll staatliche Aktivitäten fast völlig ausgenommen (Art. 4,2) und geht es nicht darum, die Zahl der legalen Waffen einzuschränken. Sein Fokus unterscheidet sich aber deutlich: Es geht nicht um Binnenmarkt und Personenfreizügigkeit, sondern - wie die Zuordnung zur entsprechenden Konvention zeigt - um die Bekämpfung der grenzüberschreitenden organisierten Kriminalität (Art. 1). Sein Zweck ist es, "die unerlaubte Herstellung von Schusswaffen, dazugehörigen Teilen und Komponenten und Munition und den unerlaubten Handel damit zu verhüten, zu bekämpfen und zu beseitigen" (Art. 2), und zwar "wenn diese Straftaten grenzüberschreitender Natur sind und eine organisierte kriminelle Gruppe dazu mitgewirkt hat" (Art. 4,1). Im Vergleich zu Europaratskonvention und EU-Richtlinie gehen die Begriffsdefinitionen der Waffen weniger ins Detail (Art. 3). Dafür ist vorgesehen, dass die Vertragsstaaten Massnahmen treffen, "soweit dies nach ihrer innerstaatlichen Rechtsordnung möglich ist, um die Einziehung von Schusswaffen, dazugehörigen Teilen und Komponenten und Munition zu ermöglichen, die unerlaubt hergestellt oder gehandelt werden" (Art. 6,1); dazu gehört auch, dass sie diese "beschlagnahmen und vernichten, sofern nicht eine andere Form der Beseitigung offiziell genehmigt wurde" (Art. 6,2).
Kernelemente der "Prävention" (Kapitel II) sind einerseits die "Registrierung" der Waffen und , "soweit zweckmässig und durchführbar", von Bestandteilen und Munition, sowie bei "internationalen Transaktionen (...) das Ausfuhrland, das Einfuhrland, gegebenenfalls die Durchfuhrländer und den Endempfänger" (Art. 7). Anderseits ist die "Kennzeichnung" vorgeschrieben, "zum Zweck der Identifizierung und der Rückverfolgung jeder Schusswaffe" (Art. 8). Von besonderer Bedeutung für die Schweiz ist in diesem Zusammenhang Artikel 8 (Absatz 1c):
"(...) stellen die Vertragsstaaten sicher, dass eine Schusswaffe zu dem Zeitpunkt, an dem sie aus staatlichen Beständen in die dauerhafte zivile Verwendung überführt wird, die entsprechende eindeutige Kennzeichnung trägt, die allen Vertragsstaaten die Identifizierung des überführenden Landes ermöglicht."
Die weltweit einzigartige, praktisch formlose Abgabe von jährlich über 15000 Schusswaffen an die abtretenden Wehrmänner (Antwort des Bundesrates vom 28. August 2002 auf eine Interpellation von Nationalrätin Pia Hollenstein) ist mit dem Schusswaffenprotokoll nicht vereinbar.
Das Feuerwaffenprotokoll sieht auch ein System von "Lizenzen oder Genehmigungen für die Ausfuhr, Einfuhr und Durchfuhr" von Schusswaffen vor (Art. 10). In einer ganzen Reihe von Bereichen ist die gegenseitige Information und Zusammenarbeit auf internationaler Ebene vorgesehen (Art. 12). Dafür "bestimmt jeder Vertragsstaat eine nationale Behörde oder zentrale Kontaktstelle" (Art. 13).
Der Bericht "Marking and Tracing Small Arms and Light Weapons" setzt sich mit dem Feuerwaffenprotokoll auseinander. Hier einige der Kritikpunkte: Die grundlegende Schwäche des Feuerwaffenprotokolls besteht darin, dass die Verbindungen zwischen dem legalen und illegalen Handel, den zivilen und militärischen sowie nationalen und internationalen Märkten nicht berücksichtigt werden. Es besteht ein direkter Zusammenhang zwischen dem Handel mit Kleinwaffen - legal oder illegal - und deren übermässigen und destabilisierenden Anhäufung. Ebenso wird das Problem der in bewaffneten Konflikten benutzten Kleinwaffen ausser Acht gelassen. Eine weitere Schwäche: die Zerstörung der konfiszierten Kleinwaffen ist nicht zwingend vorgeschrieben, sondern lediglich, dass die Staaten die "notwendigen" Massnahmen treffen um zu verhindern, dass diese "in die Hände unbefugter Personen geraten". Zudem sind verschiedene Definitionen ungenügend: Sprengstoff ist nicht erfasst und illegaler Handel ist von den einzelnen Staaten zu definieren. Die Daten bezüglich Markierung und Registrierung müssen von den Vertragsstaaten mindestens zehn Jahre aufbewahrt werden; das ist angesichts der "Lebensdauer" der Waffen viel zu kurz. Überschüssige Militärwaffen dürfen, entsprechend markiert, in den zivilen Markt eingebracht werden, sie müssen nicht systematisch zerstört werden. Beim internationalen Handel ist kein Einverständnis des Ursprungslandes notwendig für den Weiterexport in einen Drittstaat - was aber gerade eine wesentliche Quelle für die Umleitung von Waffen in den grauen oder illegalen Markt ist. Auch die Kontrolle der Zwischenhändler ist ungenügend.
Trotz aller Mängel des Feuerwaffenprotokolls, die Schweiz erfüllt dessen Anforderungen bei Weitem nicht, ebenso wenig wie bei Europaratskonvention und EU-Richtlinie. Der Handlungsbedarf ist also ausgewiesen. Auf die Dauer genügt es nicht, in führender Rolle bei den internationalen Verhandlungen in New York mit dabei zu sein.
Ruedi Tobler ist Präsident des Schweizerischen Friedensrates. Informationen zur Kleinwaffenkampagne des SFR: www.friedensrat.ch/kleinwaffen.hauptseite.html
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