Das Projekt eines europäischen Verfassungsvertrags ist nur vorläufig fehl geschlagen. Nach den Wahlen zum Europäischen Parlament im Juni kommt es wieder auf uns zu. Die etwa 50 Artikel im Verfassungsentwurf über das auswärtige Handeln der Union, über die Gemeinsame Aussen- und Sicherheitspolitik (GASP) und über die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) haben sich kaum geändert, jedenfalls nicht die auf die Militarisierung der EU gerichteten Bestimmungen. Die Annahme des Entwurfs durch den Europäischen Rat im Dezember 2003 ist nicht an diesen Bestimmungen gescheitert. Über sie war man sich auch mit den "Abweichlern" Polen und Spanien einig, die bekanntlich den Aggressionskrieg der USA gegen den Irak nicht nur gebilligt, sondern militärisch unterstützt haben.
In der Präambel und in Teil I Titel I des Entwurfs sind friedenspolitische Ziele festgeschrieben, die unterstützt werden können, wenn sie auch nicht besonders neu sind. Die Präambel des Entwurfs orientiert "auf Frieden, Gerechtigkeit und Solidarität in der Welt". In Art. I-3,1 wird als Ziel der Union angegeben, "den Frieden ... zu fördern". Das ist schön und darauf kann man sich berufen. Es darf aber hinsichtlich praktischer politischer Tragweite nicht überschätzt werden, weil diese Ziele im Entwurf nicht konkret und verpflichtend untersetzt sind, sondern eher unterlaufen und ins Gegenteil verkehrt werden. In Abs. 4 dieses Artikels heisst es missionarisch und egoistisch: "In ihren Beziehungen zur übrigen Welt schützt und fördert die Union ihre Werte und Interessen." Die Werte und Interessen der EU sind die massgeblichen Beweggründe für ihre Beziehungen zur "übrigen Welt".
Weiter wird als hehres, aber im Teil III Titel V "Auswärtiges Handeln der Union" inhaltlich wenig weiter konkretisiertes Ziel bestimmt: "Sie [die EU; der Autor] trägt bei zu Frieden, Sicherheit, nachhaltiger Entwicklung der Erde, Solidarität und gegenseitiger Achtung unter den Völkern, freiem und gerechtem Handel, Beseitigung der Armut und Schutz der Menschenrechte, insbesondere der Rechte des Kindes, sowie zur strikten Einhaltung und Weiterentwicklung des Völkerrechts, insbesondere zur Wahrung der Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen". Ein ausdrücklicher Bezug auf das Verbot der Androhung und Anwendung von Gewalt in den internationalen Beziehungen fehlt.
Gemäss Art. I-11 und Art. I-15 ist die EU "dafür zuständig, eine gemeinsame Aussen- und Sicherheitspolitik einschliesslich der schrittweisen Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik zu erarbeiten und zu verwirklichen". Die Zuständigkeit erstreckt sich danach auf "alle Bereiche der Aussenpolitik sowie auf sämtliche Fragen im Zusammenhang mit der Sicherheit der Union, einschliesslich der schrittweisen Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik, die zu einer gemeinsamen Verteidigung führen kann". Mit der Orientierung auf "Verteidigungspolitik" und "Verteidigung" ist die EU als Militärunion konstitutionell verankert.
Das ist ein verhängnisvoller Weg. Die internationale Rolle und Glaubwürdigkeit der EU hängen nicht von ihren militärischen Fähigkeiten und deren Einsatz ab, sondern von ihrem zivilen Beitrag zu Frieden und Sicherheit. Die Militarisierung der EU ist zur Erreichung der proklamierten Ziele unnötig, sie wird internationale und innerstaatliche Konflikte einer Lösung nicht näher bringen. Sie führt zu neuem Wettrüsten auf Kosten sozialer Belange. Soweit diese Militarisierung "Kampfeinsätze" und andere Militäraktionen ausserhalb des Kapitels VII der UNO-Charta vorsieht oder ermöglicht, stellt sie eine Verletzung völkerrechtlicher Verpflichtungen dar.
Nach Art. III-193 setzt sich die EU in ihrem auswärtigen Handeln "insbesondere im Rahmen der Vereinten Nationen für multilaterale Lösungen bei gemeinsamen Problemen ein". Das ist sicherlich eine gewisse Abgrenzung gegenüber dem Unilateralismus der USA.
Es fällt auf, dass der Verfassungsentwurf sich in den Artikeln, in denen die Charta der Vereinten Nationen genannt wird, auf deren Grundsätze, also auf Art. 2 der Charta, nicht aber auf die Charta insgesamt bezieht (Art. I-3 und II-193). Aber warum wird eine Verpflichtung auf die Charta insgesamt und ohne Einschränkung vermieden? Im Kontext mit der zunehmenden Militarisierung der EU muss man die schon im EU-Vertrag enthaltene Beschränkung nur auf die Grundsätze der Charta für bedenklich halten und schlussfolgern, dass die EU zwar die Grundsätze und damit auch das Gewaltverbot des Art. 2 Ziffer 4 der Charta allgemein anerkennt, sich aber den Einsatz militärischer Mittel auch ausserhalb des konkreten Handlungsrahmens der Charta vorbehält.
Der Einsatz militärischer Mittel der Union wird in den Artikeln I-40 und III-210ff. eindeutig und konkret festgeschrieben. Die Orientierung auf das Militärische ist zwar nicht neu, sondern wird seit dem Amsterdamer Vertrag von 19972 betrieben. Sie erhält nun aber Verfassungsrang. Der Übergang zur Militärunion wird abgeschlossen und eine neue, durch weltweite militärische Einsätze der EU gekennzeichnete Entwicklungsphase eingeleitet.
Nach Art. I-40,1 sichert die EU "die auf zivile und militärische Mittel gestützte Fähigkeit zu Operationen". Auf diese "Fähigkeiten" kann sich die EU "bei Missionen ausserhalb der Union", also überall auf der Welt, stützen und zwar "zur Friedenssicherung, Konfliktverhütung und Stärkung der internationalen Sicherheit gemäss den Grundsätzen der Charta". Der Verteidigungsbegriff des Verfassungsentwurfs erfasst auch Kriege nach dem Muster der Aggressionen gegen Jugoslawien, Afghanistan und Irak und schliesst militärische Eingriffe zum Schutz von EU-Interessen und zur Begegnung "neuer" Bedrohungen ein.
In Art III-210,1 wird der Verfassungsentwurf noch deutlicher. Dieser Artikel ist aus meiner Sicht die Kernbestimmung der Militarisierung der EU. Bei der Durchführung von "Missionen" kann auf "zivile und militärische Mittel" zurückgegriffen werden und diese Missionen umfassen "Kampfeinsätze im Rahmen der Krisenbewältigung einschliesslich Frieden schaffender Massnahmen und Operationen zur Stabilisierung der Lage" sowie "Unterstützung für Drittstaaten [also von Staaten ausserhalb der EU - G.S.], bei der Bekämpfung des Terrorismus in ihrem Hoheitsgebiet". Welche Art von Krisen durch Kampfeinsätze "bewältigt" werden sollen, bleibt offen. Mandate des VN-Sicherheitsrates dafür werden nicht vorausgesetzt. Ebenso wenig wird auf das Selbstverteidigungsrecht gegen einen bewaffneten Angriff nach Art. 51 der Charta Bezug genommen. Der UN-Sicherheitsrat und die Kapitel VII und VIII der Charta kommen in den einschlägigen Bestimmungen des Entwurfs überhaupt nicht vor. "Präventive" Verteidigung ist damit nicht ausgeschlossen, ja als eine zulässige Option möglich.
Ich verkenne nicht, dass zuerst die zivilen Mittel genannt werden. Aber die militärischen Mittel werden voraussetzungslos als gleichrangige Option offen gehalten und mit den zivilen vermischt. Völkerrechtliche Kriterien und spezielle Voraussetzungen für die Anwendung militärischer Gewalt werden nicht formuliert. Gefährlich ist gerade, dass zivile und militärische Reaktionen zur Verfolgung unterschiedlicher Ziele zur freien Auswahl nebeneinander gestellt sind. Die UN-Charta trifft dagegen genaue Unterscheidungen zwischen Massnahmen friedlicher Streitbeilegung, sowie friedlichen und militärischen Sanktionsmassnahmen und definiert die jeweiligen Voraussetzungen für deren Anwendung.
Die EU betreibt seit längerem die Schaffung gegenüber der NATO eigenständiger militärischer Strukturen und Fähigkeiten für Kampfeinsätze, vor allem durch schnelle Eingreiftruppen.
"Gemeinsame Abrüstungsmassnahmen" werden im Verfassungsentwurf immerhin als Bestandteil der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik in Art. III-210,1 genannt. Eine Verpflichtung, auf kontrollierte Abrüstung, darunter atomare, und auf Konversion hinzuarbeiten, ist das nicht. Das Hauptanliegen des Verfassungsentwurfs ist die Aufrüstung der EU. Es wird zur verfassungsrechtlichen Pflicht gemacht, die "militärischen Fähigkeiten" der Mitgliedstaaten zu "verbessern" und diese der EU zur Verfügung zu stellen. Dazu wird eigens ein dem Ministerrat unterstelltes "Europäisches Amt für Rüstung, Forschung und militärische Fähigkeiten", also ein Aufrüstungsamt geschaffen (Art. I-40,3).
Der im Entwurf enthaltene Verfassungsauftrag zur Militarisierung der EU korrespondiert mit der neuen Europäischen Sicherheitsstrategie3. Diese ist zwar kein blosser Abklatsch der Präventivkriegsstrategie der USA. Unterschiede sind unverkennbar und nicht unwichtig. Die EU betont den Rückgriff auf multilaterale Institutionen, vor allem auf die UNO, und auf nichtmilitärische Mittel zur Begegnung "globaler Herausforderungen und Hauptbedrohungen". Die USA setzen auf militärische Mittel und auf ihren Alleingang, wenn das als notwendig erachtet wird. Aber am Ende treffen sich beide Strategien. Die EU übernimmt die Bedrohungsszenarien der USA. Auch sie will "unser herkömmliches Konzept der Selbstverteidigung" überwinden, weil "die erste Verteidigungslinie oftmals im Ausland liegen" wird. Nach der Strategie ist der Einsatz militärischer Mittel ohne jeglichen Vorbehalt der Selbstverteidigung nach Art. 51 der Charta und von Beschlüssen des Sicherheitsrats nach Kapitel VII möglich. "Jede dieser [neuen; der Autor] Bedrohungen erfordert eine Kombination von Instrumenten", nämlich von militärischen und zivilen. Es wird "ein frühzeitiges, rasches und wenn nötig robustes Eingreifen" angekündigt, und das unter dem Namen "Strategie-Kultur". Die Unterscheidung zum Konzept des Präventivschlags Bushs verwischt sich bis zur Unkenntlichkeit.
In der Gemeinsamen Aussen- und Sicherheitspolitik (GASP) und noch mehr in der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) haben nach dem Verfassungsentwurf auch in Zukunft die Regierungen der Mitgliedstaaten das Sagen. Von Vergemeinschaftung und Supranationalität ist nicht viel zu spüren.
Im Bereich von GASP und GSVP gelten besondere Entscheidungsverfahren, welche die Dominanz der Regierungen sichern. Die Grundsatzentscheidungen werden vom Europäischen Rat durch Europäische Beschlüsse getroffen. Ein Europäischer Beschluss hat als "gesetztes Recht" der EU Vorrang vor dem Recht der Mitgliedstaaten (Art.I-10,1). Europäische Beschlüsse zu Fragen der GASP erfordern im Europäischen Rat (Art. I-20,4) und in der Regel auch im Ministerrat Einstimmigkeit (Art. I-39,7). Sie betreffen Durchführungsbeschlüsse zu bereits einstimmig verabschiedeten Europäischen Beschlüssen. Wenn ein Staat im Ministerrat "aus ganz wesentlichen Gründen der nationalen Politik" erklärt, einen mit qualifizierter Mehrheit zu fassenden Beschluss abzulehnen, erfolgt keine Abstimmung, sondern es wird eine "annehmbare Lösung" angestrebt. Wenn diese misslingt, entscheidet letzten Endes der Europäische Rat und zwar einstimmig (Art. III-21). Die Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit gilt nicht für Beschlüsse "mit militärischen oder verteidigungspolitischen Bezügen", wobei offen bleibt, worin diese "Bezüge" bestehen.
Somit hat es jeder EU-Mitgliedstaat in der Hand, Beschlüsse zur Aussenpolitik, Sicherheit und Verteidigung durch seine Gegenstimme zu Fall zu bringen. Ein zweischneidiges Schwert! Mit ihm lässt sich ein Contra wie ein Pro zu US-Aggressionen, ein ziviles wie ein militärisches Engagement der EU zwar nicht verhindern, aber ausbremsen.
Es sind nämlich Vorkehrungen dafür getroffen, dass die Gemeinsame Aussen- und Sicherheitspolitik (GASP) und die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) auch bei Widerspenstigkeit einzelner EU-Staaten verwirklicht werden können. Vorgesehen ist ein ganzes System abgestufter aussen-, sicherheitspolitischer und militärischer Integration. Sonderkoalitionen unter dem Dach der EU zur Durchführung von Kampfeinsätzen sind damit jederzeit möglich:
Zweitens kann der Ministerrat "eine Gruppe von Mitgliedstaaten mit der Durchführung einer [GSVP-] Mission im Rahmen der Union beauftragen" (Art. I-40,5 und III-211). Die "Fähigen" und "Willigen" können vorgeschickt werden ohne dass alle mitmachen müssen.
Drittens besteht die Möglichkeit der "strukturierten Zusammenarbeit" nach Art. I-40,6 und III-213: "Die Mitgliedstaaten, die anspruchsvollere Kriterien in Bezug auf die militärischen Fähigkeiten erfüllen und die im Hinblick auf Missionen mit höchsten Anforderungen untereinander festere Verbindungen eingegangen sind, begründen eine strukturierte Zusammenarbeit im Rahmen der Union." Das ist ein militärisches Sonderbündnis der Fähigen und Willigen innerhalb der EU auf Dauer.
Viertens steht das Instrumentarium der verstärkten Zusammenarbeit auch für die gemeinsame Aussen- und Sicherheitspolitik zur Verfügung (Art. III-322ff.). Danach können sich Mitgliedstaaten, die in der GASP verstärkt zusammenarbeiten wollen, ein Sonderbündnis gründen.
Fünftens ist die im Verfassungsentwurf vorgesehene "engere Zusammenarbeit" im Rahmen der kollektiven Selbstverteidigung gegen einen Angriff zu nennen (Art. I-40,7 und III-214).
Im Bereich Gemeinsamer Aussen- und Sicherheitspolitik (GASP) und Gemeinsamer Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) ist mit dem Entwurf ein schlimmes und völlig inakzeptables Demokratie-Defizit der EU festgeschrieben: Der Ausschluss des Europäischen Parlaments von der Mitentscheidung und Kontrolle. Diese Entmachtung des Parlaments widerspricht den im Entwurf beschworenen Werten der Demokratie und Rechtsstaatlichkeit und seinen friedensorientierten Zielen. Die bisherige Entmannung des Parlaments im geltenden EU-Vertrag wurde einfach fortgeschrieben. Es soll keinerlei Erhöhung des Einflusses des Parlaments stattfinden. Der neue Aussenminister der EU muss sich im Kollektiv der übrigen Kommissionskandidaten dem Zustimmungsvotum des Parlaments stellen (Art.I-26,2). Das ist das einzige wirkliche aussenpolitische Entscheidungsrecht des Europäischen Parlaments. Das Parlament wird lediglich angehört und auf dem Laufenden gehalten - aber nicht zu allen Aspekten, sondern nur zu den wichtigen und nicht zu allen Weichenstellungen der Gemeinsamen Aussen- und Sicherheitspolitik, sondern nur zu den grundlegenden.
In keiner Verfassung der Mitgliedstaaten der EU ist eine so totale Entmachtung des Parlaments in der Aussenpolitik festgeschrieben. Dass diese Entmachtung des Europäischen Parlaments zum Verfassungsgrundsatz erhoben werden soll, entwertet die friedenspolitischen Bekenntnisse des Konventsentwurfs in ihrer Substanz. Was ist eine Verfassung wert, kraft der die einzige Institution, die direkt vom Volk gewählt wird, in der lebenswichtigen Frage von Krieg und Frieden nichts zu bestimmen hat?
Prof. Dr. sc. jur. Gregor Schirmer ist Völkerrechtler und wissenschaftlicher Mitarbeiter der PDS-Fraktion im deutschen Bundestag. Der (gekürzte) Text behandelt nur die Artikel des EU-Verfassungsentwurfs mit direkten aussen-, sicherheits- und verteidigungspolitischen Inhalten. Der ungekürzte Text ist im Internet zu finden unter www.uni-kassel.de/fb10/frieden/themen/Europa/schirmer.html
1 Der Entwurf für die neue EU-Verfassung vom Juni 2003 ist hier als PDF-Dokument erhältlich: www.uni-kassel.de/fb10/frieden/themen/Europa/verfassungsentwurf2003.pdf
3 Die "Europäische Sicherheitsstrategie" im Wortlautwww.kassel.de/fb10/frieden/themen/Europa/strategie.html
Die Europäische Union (EU) ist ein Zusammenschluss 25 europäischer Länder. Sie versteht sich nicht als ein neuer Staat, der an die Stelle bestehender Staaten tritt. Die Mitgliedstaaten der EU haben gemeinsame Organe eingerichtet und diesen Teile ihrer einzelstaatlichen Souveränität übertragen. Historisch gesehen war die Entstehung der heutigen Europäischen Union die Folge des Zweiten Weltkriegs. Der Gedanke der europäischen Integration sollte verhindern, dass Europa jemals wieder von Krieg und Zerstörung heimgesucht wird. Anfänglich bestand die EU aus nur sechs Ländern: Belgien, Deutschland, Frankreich, Italien, Luxemburg und den Niederlanden. Später kamen Dänemark, Irland und das Vereinigte Königreich (1973) Griechenland (1981), Spanien und Portugal (1986), Österreich, Finnland und Schweden (1995) hinzu. Im Mai 2004 erfolgte mit weiteren 10 Ländern (Estland, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Slowakei, Slowenien, Tschechische Republik, Ungarn und Zypern) die umfangreichste Erweiterung in der Geschichte der EU.
Das institutionelle System der EU besteht aus folgenden fünf Organen:
Europäisches Parlament: Legislative, gewählt von der Bevölkerung der Mitgliedstaaten
Europäischer Rat: "Politbüro", jährlich mehrmaliges Gipfeltreffen der Regierungen der Mitgliedstaaten, legt die politischen Leitlinien der EU fest
Europäische Kommission: Exekutive der EU, wird für fünf Jahre vom Europäischen Rat ernannt und vom Parlament bestätigt
Europäischer Gerichtshof: Judikative, gewährleistet die Einhaltung der Rechtsvorschriften
Europäischer Rechnungshof: Finanzkontrolle des EU-Haushalts
Das Fehlen eines ausdrücklichen Bekenntnisses zu den transatlantischen Beziehungen im Verfassungsentwurf ist nach meiner Meinung latenter Ausdruck der Widersprüche zwischen den USA und Teilen der EU. Die USA wollen eine starke europäische Militärkomponente, aber unter ihrer Führung. Die Europäer wollen militärisch eigenständig handeln können, vermeiden aber verfassungsrechtliche und damit schwer veränderbare Festschreibungen der Konsequenzen für das transatlantische Verhältnis. Zur Beruhigung wird ausserhalb des Verfassungsvertrags, zuletzt in der Europäischen Sicherheitsstrategie und in der Erklärung des Europäischen Rates zu den transatlantischen Beziehungen vom Dezember 2003, der NATO und der Vorherrschaft der USA die nötige Achtung gezollt. Der erste Satz der Erklärung lautet: "Die transatlantischen Beziehungen sind unersetzlich. Die EU bekennt sich weiterhin uneingeschränkt zu einer konstruktiven, ausgewogenen und zukunftsgerichteten Partnerschaft mit unseren transatlantischen Partner."
(gs)
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