Mit dem Ende des Zweiten Weltkriegs wurden die völkerrechtlichen Grundlagen des internationalen Systems vollkommen neu gestaltet. Die Charta der Vereinten Nationen (Uno) postulierte ein absolutes Gewaltverbot und ergänzte dieses durch eine Strategie der Friedenssicherung, zu der insbesondere die Förderung und der Schutz der Menschenrechte gehörten. Während sich nach 1945 auf internationaler Ebene neue Strukturen herausbildeten, war die helvetische Aussenpolitik von grosser Kontinuität geprägt. Die Schweiz hielt trotz internationaler Kritik an der Neutralität fest und machte diese zum konzeptionellen Dreh- und Angelpunkt ihrer gesamten Aussenpolitik. Mehr noch, die Neutralität wurde von offizieller Seite bewusst mythisch überhöht, wodurch sie in der öffentlichen Wahrnehmung ihres instrumentellen Charakters mehr und mehr verlustig ging und zu einem nicht mehr wegzudenkenden Element nationaler Identität avancierte.
Das selbst gewählte Sonderfalldasein blieb nicht ohne Auswirkungen auf die Haltung der Schweiz gegenüber der 1945 beginnenden Internationalisierung der Menschenrechte. Die Idee universell gültiger Menschenrechte war konzeptionell nicht zu vereinbaren mit dem quasi absoluten Unabhängigkeits- und Souveränitätsverständnis, auf dem die schweizerische Aussenpolitik der Nachkriegszeit gründete. Gemäss diesem Verständnis gehörte die Behandlung eigener Staatsangehöriger zu den innerstaatlichen Angelegenheiten, in die sich andere Staaten nicht einzumischen hatten.
Dementsprechend hatten moralische Anliegen in der vom politischen Realismus geprägten, eindimensional auf das Unabhängigkeitsziel ausgerichteten aussenpolitischen Konzeption der Schweiz einen schweren Stand. Dies umso mehr, als der Einsatz für die Menschenrechte in einem Spannungsfeld mit dem restriktiven Verständnis der Neutralitätspolitik stand, besonders wenn dieser Einsatz mit Kritik an die Adresse eines anderen Staates verbunden war. Unter Berufung auf das Prinzip der Nichteinmischung in innere Angelegenheiten und aus Rücksicht auf die Neutralitätspolitik vertraten Bundesrat und Verwaltung den Grundsatz, sich nicht öffentlich zu Menschenrechts- und Völkerrechtsverletzungen im Ausland zu äussern.
Im Verlauf der 1960er Jahre geriet der aussenpolitische Sonderweg der Schweiz zusehends unter innen- und aussenpolitischen Druck. Unter dem Eindruck der zunehmenden gegenseitigen Abhängigkeit und des fortschreitenden europäischen Integrationsprozesses mehrten sich in Politik und Wissenschaft die Stimmen, die vor den Folgen des Abseitsstehens warnten und einer aktiveren Aussenpolitik das Wort redeten. Die Forderungen nach einer aussenpolitischen öffnung mündeten in eine Grundsatzdebatte über die Ziele und Mittel der Aussenpolitik. Damals kam auch erstmals der Gedanke auf, die Förderung der Menschenrechte zu einem Ziel der schweizerischen Aussenpolitik zu erklären. Die Schweiz sollte sich, so die Stossrichtung der entsprechenden Vorschläge, in Fortführung ihrer humanitären Tradition zu den Menschenrechten bekennen und sich für diese auf internationaler Ebene einsetzen.
Die Vorschläge, die Aussenpolitik konzeptionell stärker an internationalen Normen und weniger an althergebrachten nationalen Leitbildern auszurichten, kamen allerdings nicht über das Stadium akademischer Gedankenspiele hinaus. Das lag nicht zuletzt daran, dass das Reformklima der späten 1960er und frühen 1970er Jahre, vor dessen Hintergrund die Grundsatzdebatte über die Neuausrichtung der Aussenpolitik begonnen hatte, sich gegen Mitte der 1970er Jahre mehr und mehr verflüchtigte und einem harten Konservativismus Platz machte. Dies liess die Bereitschaft zu Veränderungen auf den Nullpunkt sinken und verunmöglichte selbst eine rhetorische Neuorientierung der helvetischen Aussenpolitik. Zu einer solchen kam es erst in den 1990er Jahren, als die Förderung der Menschenrechte zuerst konzeptionell und danach auf Verfassungsstufe als aussenpolitisches Ziel verankert wurde.
Die Schweiz konnte sich der Internationalisierung der Menschenrechte auf die Dauer nicht entziehen. Wegen der zunehmenden Beschäftigung der öffentlichkeit und des Parlaments mit menschenrechtlichen Fragen sah sich der Bundesrat mit dem Problem konfrontiert, zu Menschenrechtsverletzungen im Ausland Stellung beziehen zu müssen. Exemplarisch ist diesbezüglich die Erklärung der Schweiz zur Apartheid anlässlich der Teheraner Uno-Menschenrechtskonferenz von 1968 (die Uno hatte das Jahr 1968 zum internationalen Jahr der Menschenrechte erklärt). In dieser Erklärung verurteilte der Schweizer Delegationsleiter, August Lindt, die Apartheid, ohne allerdings Südafrika namentlich zu erwähnen.
Diese Erklärung bedeutete eine Abkehr von der bis dahin vertretenen Linie, wonach sich die Schweiz aus neutralitätspolitischen Gründen nicht zur Politik anderer Ländern äussern solle. Lindts Erklärung löste in der Schweiz denn auch heftige Debatten darüber aus, ob sich ein neutrales Land zur Politik anderer Länder äussern dürfe. Obwohl sich der Bundesrat in den nachfolgenden Jahren mehrmals zu Menschenrechtsverletzungen äusserte, blieb die Abgabe einer Stellungnahme die Ausnahme. Oft verweigerte die Landesregierung eine Stellungnahme, meistens schwieg sie. Die Entscheidungsträger in Bundesrat und Verwaltung hielten öffentliche Verlautbarungen nicht nur für ungeeignet, menschenrechtliche Ziele zu erreichen, sondern befürchteten, dass die Glaubwürdigkeit der Neutralität und die Wirtschaftsbeziehungen mit den betreffenden Staaten Schaden nehmen könnten.
Die menschenrechtliche Frage, welche die Schweizer Politik in den 1960er Jahren am meisten bewegte, war diejenige des Beitritts zur Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK). Die Beitrittsfrage erlangte 1966 politische Aktualität, als Willy Spühler das Amt des Aussenministers übernahm. Er erklärte die politische öffnung und das Zurückdrängen des Sonderfalldenkens zu seinen aussenpolitischen Zielen. Ein wichtiger Aspekt dieser Politik war der Beitritt zur EMRK.
Der Spielraum, die erstarrte Aussen- und Menschenrechtspolitik aktiver zu gestalten, war allerdings eng begrenzt. Dies zeigte sich in exemplarischer Weise in den Diskussionen um den Beitritt zur EMRK, gegen den sich innerhalb und ausserhalb des Parlaments eine Fundamentalopposition formierte. Diese stemmte sich gegen jegliche aussenpolitische öffnung und vertrat die Ansicht, dass Menschenrechtsfragen innerstaatliche Angelegenheiten seien, in die sich keine «fremden Richter» einzumischen hätten. Die Beitrittsgegner erblickten in der EMRK eine Gefahr für die föderale Struktur des Landes und befürchteten, dass die Unterstellung unter die Strassburger Jurisdiktion die gesetzgebenden Kompetenzen des Parlaments und des Stimmvolkes ungebührlich einschränken und damit das Demokratieprinzip unterhöhlen könnte. Im Diktum der «fremden Richter» manifestierte sich die in der Schweiz weit verbreitete Ansicht des Vorrangs des Demokratieprinzips vor dem Rechtsstaatsprinzip, der Politik vor dem Recht.
Ein weiteres Beitrittshindernis bestand darin, dass zwischen dem innerstaatlichen Recht und der EMRK einige unbestreitbare rechtliche Unvereinbarkeiten bestanden. Im Verlauf der späten 1960er Jahre wurde einer breiteren öffentlichkeit bewusst, dass die Schweiz, die «älteste Demokratie der Welt», die internationalen Standards des Europarates nicht ohne weiteres erfüllte. Dies war zum einen eine Folge des föderalistischen Staatsaufbaus, war es doch vor allem das kantonale Recht, das den Erfordernissen der Konvention nicht in allen Punkten entsprach. Zum anderen standen das fehlende Frauenstimmrecht und die konfessionellen Ausnahmeartikel einer Ratifikation entgegen.
Die Befürworter eines Beitritts zur EMRK hatten angesichts der starken Opposition, die von den Frauenorganisationen bis hin zur nationalkonservativen Rechten reichte, einen schweren Stand. Entsprechend scheiterte ein erster Versuch, der EMRK beizutreten im Oktober 1969 am Nein des Ständerates. Spühlers beabsichtigte menschenrechts- und europapolitische öffnung hatte damit einen empfindlichen Dämpfer erlitten. Erst nachdem die wichtigsten rechtlichen Unvereinbarkeiten zwischen schweizerischem Recht und Konvention beseitigt waren, unternahm der Bundesrat einen zweiten Anlauf zur Ratifikation der EMRK. 1974 trat die Eidgenossenschaft der EMRK bei. Es war Pierre Graber, der 1970 das Aussenministerium übernommen hatte, der die Ratifikation im zweiten Anlauf unter Dach und Fach bringen konnte.
Die Aussen- und Menschenrechtspolitik der Schweiz im Kalten Krieg war von grosser Kontinuität geprägt. Wenn es in der Nachkriegszeit so etwas wie einen aussen- und menschenrechtspolitischen Aufbruch gab, dann fand dieser Mitte der 1960er Jahre statt, als Willy Spühler das Aussenministerium von Friedrich Traugott Wahlen übernahm. Spühler befürwortete eine aktivere Aussenpolitik als seine Amtsvorgänger. Diese standen sowohl dem Beitritt zur Uno als auch jenem zur EMRK ablehnend gegenüber, während Spühler diese ins Zentrum seiner aussenpolitischen Bemühungen stellte.
Sowohl Bundesrat Spühler als auch sein Nachfolger Graber mussten aber erfahren, wie schwierig es war, die aussen- und menschenrechtspolitische öffnung innenpolitisch abzustützen. Vor dem Hintergrund des in der zweiten Hälfte der 1960er Jahre aufbrechenden Konsenses in aussenpolitischen Fragen tat sich die Schere zwischen der Notwendigkeit der demokratischen Legitimation und den internationalen Erfordernissen der Aussenpolitik immer weiter auf. Nun rächte sich die öffentlichkeitsferne, auf den Sonderfall reduzierte Darstellung der Aussenpolitik in der langen ära Petitpierre (Bundesrat von 1945 bis 1961). Die politische Elite wurde das Sonderfallkonstrukt nicht mehr los, das sie nach dem Zweiten Weltkrieg in die Welt gesetzt hatte, um den aussenpolitischen Sonderweg zu legitimieren. Dies kam darin zum Ausdruck, dass der Bundesrat bei seinen öffnungsversuchen, immer wieder auf innenpolitischen Widerstand stiess, der sich genau jener Sonderfallargumente bediente, mit denen die Regierung ihre Abstinenzpolitik in den Jahrzehnten zuvor begründet hatte.
Der Anknüpfungspunkt zwischen humanitärem Völkerrecht und modernem Menschenrechtsschutz wurde in der Schweiz weder erkannt noch gesucht. Das tief sitzende Misstrauen der politischen Entscheidungsträger gegenüber den Vereinten Nationen und dem Europarat sowie das Festhalten an einem übertriebenen Neutralitäts- und Souveränitätsverständnis verhinderten, dass die Schweiz ihre Pionierrolle auf dem Gebiet des humanitären Kriegsvölkerrechts auf das neu entstehende Friedensvölkerrecht ausdehnte. Statt sich auf das politisch heikle Feld der Menschenrechte zu begeben, beschränkte die Schweiz ihr solidarisches Engagement in der Zeit des Kalten Krieges im wesentlichen auf das humanitäre Völkerrecht und die Entwicklungshilfe. In diesen Bereichen war weder eine Einschränkung der Souveränität, noch ein Konflikt mit der rigiden Neutralitätspolitik zu befürchten.
| Inhaltsübersicht | nächster Artikel |
