Margaret Thatcher sagte einmal: «Mir scheint, Konsens ist der Prozess, bei dem man alle Überzeugungen, Prinzipien, Werte und Taktiken aufgibt. Es ist also etwas, an das niemand glaubt und gegen das niemand etwas einzuwenden hat.»1 Das Finden eines Konsens, will sagen einer Entscheidung, mit der alle einverstanden sind, ist aber eine zentrale Voraussetzung für Staaten, wenn sie zusammen arbeiten wollen. Aber dabei besteht, wie Margaret Thatcher aufgezeigt hat, die Gefahr, dass es dem Konsens an Substanz fehlt, dass er mehrdeutig ist, nicht umgesetzt und deshalb bedeutungslos wird. Eine echte Übereinstimmung ist bei wichtigen Themen nur schwer zu erreichen. Ein hochwertiger Konsens ist gekennzeichnet durch einen Kompromiss. Im Fachjargon ist ein Kompromiss ein Entscheid, mit dem die minimalen Forderungen aller Beteiligten befriedigt werden.2 Das heisst, niemand muss etwas aufgegeben, was er oder sie als unverzichtbar ansieht, eben die Minimalforderungen. Umgangssprachlich hat Kompromiss jedoch einen bitteren Beigeschmack: Man hat etwas aufgegeben. In Verhandlungen dagegen gibt es nichts Schöneres und Schwierigeres zu erreichen als einen Kompromiss.
Dieser Text untersucht die Art und Weise, wie Ägypten, Äthiopien und der Sudan daran gehen, einen Kompromiss zu finden für die Verteilung des Wassers im östlichen Nilbecken. Zuerst werden einige grundlegende Eigenschaften des Wasserverteilungsproblems aufgezeigt, anschliessend werden die Schritte umrissen, die für einen Kompromiss unternommen werden.
Etwa 86 Prozent des Wassers, das nach Ägypten fliesst, kommt aus dem äthiopischen Hochland. Die restlichen 14 Prozent stammen aus der Region der Grossen Afrikanischen Seen3. Die stärksten Spannungen um die Wasserverteilung bestehen also zwischen Ägypten und Äthiopien, wobei dem Sudan in diesem Konflikt eine Schlüsselrolle zukommt, weil er zwischen den beiden Ländern liegt. Das meiste Wasser im Nilbecken (aber auch weltweit) wird für die Landwirtschaft gebraucht, weshalb es bei der Wasserverteilungsfrage hauptsächlich um die Lebensmittelproduktion geht. Das stellt eine grosse Herausforderung dar: In Äthiopien sind bei einer Gesamteinwohnerzahl von knapp 70 Millionen ungefähr zwei Millionen Menschen chronisch auf Nahrungsmittelhilfe angewiesen. In Jahren mit wenig oder unregelmässigem Niederschlag, steigt diese Zahl jeweils rapide (z.B. 2002 auf 6 Millionen und 2008 auf 4,5 Millionen).4 Es ist deshalb nicht überraschend, dass Äthiopien mehr vom Regen, der auf sein Territorium fällt, für Bewässerung und Lebensmittelherstellung verwenden möchte. Wenn dies jedoch in grösserem Massstab geschieht, so die Befürchtung in Ägypten, würde weniger Wasser nilabwärts fliessen. Ägypten besteht grösstenteils aus Wüste, das Land importiert rund 40 Prozent seines Getreideverbrauchs und produziert den Rest mittels Bewässerung aus dem Nil. Ägypten zählt ebenfalls etwa 70 Millionen EinwohnerInnen, die alle entlang des Nils und in seinem Delta auf einer Fläche etwa so gross wie die Schweiz leben.
Es gibt kein übergreifendes rechtliches Abkommen zwischen den Ländern im Nilbecken darüber, wie das Wasser genutzt werden soll. Trotzdem ist es nahe liegend, dass sie auf eine Kooperation hinarbeiten müssen, um das Wasser möglichst gut zu nutzen, ohne einander gegenseitig zu schaden.
Welches sind die Minimalforderungen der verschiedenen Länder? Für Ägypten ist es die Aufrechterhaltung des Prinzips der historischen Wasserrechte. Gemeint ist, dass Ägypten soviel Wasser, wie es bisher verbraucht hat, auch in Zukunft nutzen kann. Dieses Prinzip wird in einem Abkommen zwischen Ägypten und dem Sudan aus dem Jahr 1959 umrissen. Alle zukünftigen Szenarien der ägyptischen Wasserpolitik basieren zum Beispiel auf diesen 55,5 Milliarden Kubikmeter Wasser, die im Abkommen von 1959 festgeschrieben sind. (Äthiopien hat dieses Abkommen aber weder je unterzeichnet noch gutgeheissen.)
Sudans Minimalforderungen für die Wasserverteilung sind vielleicht weniger klar, weil andere Themen für das Land drängender sind, z.B. die Beziehung zwischen dem Norden und dem Süden nach dem anstehenden Unabhängigkeitsreferendum (auf das man sich 2005 im umfassenden Friedensabkommen zwischen dem Norden und dem Süden geeinigt hatte), aber auch der anhaltende Krieg in Darfur. Es ist unwahrscheinlich, dass der Nordsudan vor einer Klärung des Status des Südsudan in grössere Wasserprojekte investieren wird, die den ganzen Sudan betreffen. Schlüsselanforderungen im Wasserbereich sind aus sudanesischer Sicht ein besser regulierter Wasserfluss (um Überschwemmungen zu verhindern) und Massnahmen zur Reduktion der Sedimentladungen, die der Nil aus dem äthiopischen Hochland mitbringt (die dann sudanesische Kanäle und Auffangbecken verstopfen).
Auch Äthiopien ist zurzeit mit mehreren anderen Krisen konfrontiert, etwa die Spannungen mit Eritrea oder der Krieg gegen die Union Islamischer Gerichte in Somalia. Deshalb steht Wasser in Äthiopien momentan nicht an der Stelle der politischen Agenda, an der es aus langfristiger Perspektive stehen sollte. Äthiopiens Forderungen im Bereich Nilwasser drehen sich in erster Linie um den Zugang zu Kapital für den Bau von Staudämmen zur Produktion von Elektrizität und zur Speicherung für Bewässerungsprojekte, um die Landwirtschaft anzukurbeln.
Die Nilbeckeninitiative (NBI, siehe Randspalte) wurde 1999 lanciert, um die Mitgliedsländer dazu zu bringen, die Herausforderungen rund um die Wasserverteilung zu diskutieren und Wege zu finden, um ihre Vision «von der Erreichung nachhaltiger sozio-ökonomischer Entwicklung durch die gleichberechtigte Nutzung der Wasserressourcen des Nilbeckens» umzusetzen.5 Um nicht zu allgemein zu werden, versuchte die NBI von Anfang an, konkrete Zusammenarbeitsprojekte auf die Beine zu stellen, damit die Menschen den Nutzen aus der Zusammenarbeit sehen können, anstatt nur viel nette Politikerreden zu hören. Einige dieser Projekte umfassten unter anderem Ausbildung und Leistungsförderung, Vertrauensbildung, die Entwicklung von Entscheidungshilfesystemen, die Kontrolle der Wasserqualität, die Entwicklung von Projekten für das regionale Stromnetz und effiziente Wassernutzung. Im juristischen Bereich konnte für fast 80 Prozent aller rechtlichen Fragen eine Einigung erzielt werden, allerdings bleiben noch ein paar Knackpunkte übrig. Hauptverdienst der NBI ist, dass die Zusammenarbeit weiterging, auch wenn 20 Prozent der rechtlichen Probleme bisher nicht gelöst werden konnten.
Die kurze Übersicht über die verschiedenen Minimalforderungen der beteiligten Länder zeigt, dass ein Kompromiss möglich ist. Das für viele der geplanten Projekte benötigte zusätzliche Wasser muss nicht zwingend die von Ägypten als unantastbar angesehene Menge von 55,5 Milliarden Kubikmeter pro Jahr beschneiden. Ausserdem gibt es Möglichkeiten, um die Gesamtwassermenge für das Nilbecken zu erhöhen: Entweder durch Verringerung der Verdunstungsverluste oder durch effizientere Nutzung des Wassers (z.B. Recycling des Wassers, effizientere Pflanzensorten oder bessere Bewässerungstechniken). Das langsame Vorankommen der Entwicklung lässt sich mit zwei Schlüsselfaktoren erklären: Zum einen findet die Zusammenarbeit zwischen diesen Staaten unter sehr schwierigen Umständen statt, wozu aktuelle Konflikte (Darfur, Äthiopien-Eritrea, Äthiopien-Somalia) wie auch eine schwache wirtschaftliche und politische Umgebung zählen. Zum anderen brauchen Zusammenarbeit und Konsensfindung Zeit. Fehlende Zusammenarbeit hängt oft mit fehlendem Vertrauen zusammen. Vertrauen und Zuversicht wachsen aber nur schrittweise. Zwar ist die von der NBI gewählte Schritt-für-Schritt-Methode langsam, aber sie ist auf lange Sicht Erfolg versprechender als die Einigung auf ein ein für alle Mal gültiges Rechtsabkommen, das unter Druck und trotz fehlendem Vertrauen der beteiligten Länder unterzeichnet wird. Die Herausforderung eines langsamen vertrauensbildenden Prozesses ist dann allerdings, nicht den Schwung zu verlieren, Geduld zu haben und trotz aller Widrigkeiten daran festzuhalten.
Simon J. A. Mason ist Mitarbeiter der Forschungsstelle für Sicherheitspolitik der ETH Zürich und arbeitet schon seit vielen Jahren zum Thema Wassernutzungskonflikte und Nilbeckeninitiative (s. auch FriZ 3/99).1 http://www.brainyquote.com/quotes/m/margaretth153832.html
2 Robert Weibel, Negotiation Training SDC 2006
3 Gemeint sind die grossen Seen beim Grossen Afrikanischen Grabenbruch im östlichen Zentralafrika: Viktoriasee, Albertsee und Edwardsee (entwässern alle drei in den weissen Nil), Tanganjikasee und Kivusee (entwässern beide in den Kongo) sowie der Malawisee (entwässert via Shire in den Sambesi)
4 BBC News, Africa, Ethiopia, 13 June 2008: http://news.bbc.co.uk/2/hi/africa/7452442.stm
5 Im englischen Original: «(...) to achieve sustainable socio-economic development through the equitable utilization of, and benefit from, the common Nile Basin water resources.» (http://www.nilebasin.org)
Die Nile Basin Initiative (englisch für Nilbeckeninitiative, kurz NBI) wurde 1999 zur regionalen Zusammenarbeit der Länder im Einzugsgebiet des Nils ins Leben gerufen. Ziel ist die gemeinschaftliche langfristige Entwicklung und das Management der Wasserressourcen des Flusses. Durch eine verstärkte Zusammenarbeit soll ein fühlbarer Vorteil für alle innerhalb des Einzugbereichs erreicht und eine Basis für gegenseitiges Vertrauen geschaffen werden.
Die NBI gliedert sich in einen Ministerrat (Nile-COM) als höchstes Gremium der NBI, welches durch den Technischen Beirat (Nile-TAC) unterstützt wird. Der Beirat setzt sich aus je zwei Offiziellen der Mitgliedsländer zusammen. Zudem existiert ein Sekretariat (Nile-SEC), welches in der ugandischen Stadt Entebbe ansässig ist. Die 10 Mitgliedsländer sind: Äthiopien, Ägypten, Burundi, Eritrea (Beobachterstatus), Demokratische Republik Kongo, Kenia, Ruanda, Sudan, Tansania und Uganda.
Die NBI besteht aus drei Hauptprogrammen: The Shared Vision Program (Programm der gemeinsamen Vision), an dem alle Länder beteiligt sind, sowie zwei Unterprogramme Eastern Nile Subsidiary Action Program (ENAP, Programm für das östliche Nilbecken, siehe Artikel) respektive Nile Equatorial Lakes Subsidiary Action Program (NELSAP, Programm für die Nil-Äquatorial-Seen). Siehe auch: www.nilebasin.org
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